徐霞客鎮政務服務中心辦事大廳綜合窗口。

　　徐霞客鎮綜合執法局綜合執法中隊。

　　二〇一二年十月，徐霞客鎮機關中層職位“清零競崗”現場。

　　核心提示

　　當前，受行政管理體制制約，鄉鎮一級政府普遍存在權小能弱問題，嚴重制約了鄉鎮治理水平。今年6月，中辦、國辦印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要加強鄉鎮政府公共服務職能，使鄉鎮成為為農服務的龍頭。

　　9月6日，江蘇省委編辦召開新聞座談會，宣布將在全省760多個鄉鎮、490多個街道，推廣江陰市徐霞客鎮“1+4”治理模式，這意味著江蘇鄉鎮治理體系和治理能力將迎來全面升級。那么，徐霞客鎮治理模式的核心理念是什么？改革的重點難點在哪？如何破解當下鄉鎮治理的各種困境？請看本報記者的采訪報道。

　　“1+4”治理模式，核心內容是什么

　　江陰市徐霞客鎮，南鄰無錫，北接江陰市區，下轄21個村社，常住人口18萬人，城市化率達70%，是江陰市區域面積最大、人口最多的經濟強鎮。

　　徐霞客鎮因是明代地理學家、旅行家徐霞客的故鄉而得名。2010年4月，該鎮被選為全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮，從此踏上了大刀闊斧的自我革新之路。2018年，該鎮實施的“‘1+4’治理模式”榮獲“長三角城市治理優秀案例獎”和“社會治理創新最佳案例”；2019年，入選中組部組織編寫的《貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，在改革發展穩定中攻堅克難案例》叢書，成為全黨“不忘初心、牢記使命”主題教育案例和全國領導干部教育培訓案例。

　　“1+4”治理模式，“1”是加強黨的全面領導，“4”是審批服務一窗口、綜合執法一隊伍、鎮村治理一張網、指揮調度一中心。江蘇省委組織部副部長、省委編辦主任俞軍評價說，“徐霞客鎮是基層治理的一個成功模板，體現了簡約、便民、陽光、高效的治理模式。”

　　眾所周知，傳統鄉鎮管理模式有“七站八所”,都是縣、市、區及上級部門在鄉鎮的派出機構，因行政碎片化，造成政府效率低、群眾辦事難。“隨著我國城市化進程的加速，一些鄉鎮人口集聚、經濟實力增強，鄉鎮政府‘責任如西瓜、權限如芝麻’，‘車大馬小’的問題凸顯，管理服務很難跟得上。”江蘇省委編辦相關負責人介紹說。

　　“1+4”治理模式的核心理念，用兩個字來概括，那就是“集成”。在黨建這個“1”的統領下，傳統的行政壁壘被打破，鎮政府執政資源經科學配置和整合重組，享有規劃建設、產業發展、城市管理等部分縣級管理權限，并將所有服務窗口集中到便民服務大廳“一站式”高效辦理；鎮綜合執法局代表鎮政府統一履行上級政府賦予的行政執法權；將條線設立的20多個各類網格在鎮內整合為1個綜合網格，實現社會管理、公共服務“一網打盡”；整合數字城管、12345、綜治、安監等部門專網數據，組建綜合管理服務指揮中心，為城鎮運行和應急事件處理提供決策輔助。

　　徐霞客鎮的居民對鄉鎮行政體制改革感受最深。以前，辦出入境證照、公積金提取、市民卡等都要去幾十公里外的江陰市區，有時要跑一整天，現在在家門口就能搞定；鎮上的企業辦理戶外廣告審批，按照以往的審批流程，一般需要1個多月，現在1個工作日就能辦好；1000多名“網格信息員”24小時無死角地監督著全鎮，一旦發現網格內發生環保、安監、城管等問題第一時間上報，執法隊可迅速做出應對處理。

　　“1+4”治理模式，經歷怎樣的陣痛

　　改革是一場蝶變的過程，有新生必然有陣痛。行政管理體制改革牽一發而動全身，陣痛更為劇烈。

　　“‘1+4’基層治理模式，是我們多年來在改革過程中，不斷探索、不斷調整、不斷完善、逐步總結形成的。”徐霞客鎮黨委書記葉韓清對此深有感觸。

　　2012年10月，徐霞客鎮行政管理體制改革正式啟動，在承接上級放權之前，必須先行調整組織機構。一開始，鎮領導班子壓力很大，顧慮重重，因為牽涉到機構重組減員分流，勢必會得罪人，“人事調整大動干戈，會不會遭到反彈？”

　　改革前，徐霞客鎮有33個各類機構，經過重組，整合成“兩辦六局一中心”9個職能機構。其中，政務服務中心和綜合執法局專為群眾服務，老百姓和企業辦事無須再和其他機構打交道。機構重組的同時，人事如何調整？葉韓清給出的方案是：所有中層干部職務清零，重新競崗，為了減少改革阻力，降級人員待遇保留。盡管如此，真正實施時仍有來自各方的壓力，葉韓清頂住了，最終有11名干部被降級。“改革需要有刀刃向內的勇氣。崗位的激烈競爭，樹立的是有為才有位的用人導向。” 省委編辦相關負責人說，以前，鄉鎮一級基層干部隊伍競爭意識、危機意識不足，在改革中這方面得到了強化，隊伍更加高效、更具活力。

　　“審批服務一窗口”也曾經歷了兩次轉型。改革之初，徐霞客鎮成立政務服務中心，工商、計生、社保、民政等部門開設服務專窗。運行一段時間后，發現群眾辦事雖然不用再“跑斷腿”，但窗口存在“冷熱不均”現象，有的窗口要排隊大半天，有的窗口一天都沒人來辦事，群眾還是有意見。為此，徐霞客鎮首創“一窗通辦”模式，2016年11月，政務服務中心的26個專業窗口整合縮減為14個不分領域的綜合窗口，每個窗口都可以辦理所有下放權限的事項。窗口少了近一半，效率卻大大提高，數據顯示，群眾辦事排隊時長平均縮短30%。

　　此外，上級放權，鎮里能否承接好也是問題，需要根據現實情況不斷做出調整。2014年2月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯合發文，梳理出700多項“賦權清單”，徐霞客鎮政務服務中心和綜合執法局在實際操作中，均發現一些專業性太強的審批權限無法承接，主動要求上交。比如“幼兒園開辦許可”權限，牽涉到規劃、消防、公安等多個部門，鎮政務服務中心經過慎重考慮，感到難以承載，和上級溝通時就“拒接”了這一權限。

　　“1+4”治理模式，如何由“盆景”到“風景”

　　在俞軍看來，推進基層治理體系和治理能力現代化，必須在鄉鎮街道層面進行體制改革。“中辦、國辦印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確提出要推進‘放管服’改革和‘最多跑一次’改革向基層延伸，整合鄉鎮和縣級部門派駐鄉鎮機構承擔的職能相近、職責交叉工作事項，建立集綜合治理、市場監管、綜合執法、公共服務等于一體的統一平臺。”

　　2017年7月，江蘇省48個經濟發達鎮推行徐霞客鎮樣板。僅僅2年以后，也就是2019年9月，在全省760多個鄉鎮、490多個街道全面推廣這一鄉鎮基層治理模式，這意味著江蘇鄉鎮行政體制改革將由點上的“盆景”成為美麗的“風景”。

　　南京大學教授李永剛將這一模式形容為“一枚公章管審批、一支隊伍管執法、一張網絡管服務、一個平臺管信用”，他評價說，“實用性、操作性強，具有很高的推廣價值。”

　　一組最新數據顯示，這一模式讓基層公共服務更加便民高效的同時，行政運行成本更加節約。據統計，平均每個改革鎮增加了700項左右的管理權限，但是鎮職能機構數平均減少約75%。“從一開始的摸著石頭過河，到現在努力方向明確，成就感滿滿，我們基層是越改越有干勁！” 葉韓清說。

　　記者了解到，先行推廣“1+4”模式的48個經濟發達鎮，在基本框架下努力挖掘自身潛力，有很多個性化亮點值得借鑒。如吳江區平望鎮建設“線上線下、虛實一體”全天候審批服務平臺，全鎮395項審批服務事項有313項可以“不見面審批”，讓數據多跑路，群眾少跑腿；宜興市官林鎮，通過政府購買服務，建立第三方專家庫，實施聯動執法，有效解決了執法力量不充足、不專業的問題。

　　省委編辦相關負責人說，“全面推廣不是簡單復制，各鄉鎮街道還是要因地制宜、鼓勵創新。一些規模小、人口少的農業鎮，不一定要建規模宏大的服務中心，有的鄉鎮常住人口少，可能要在區劃調整之后才能借鑒這個模式，形成集約效應。”